全国首部产业专项立法落地，深圳探索人工智能监管新模式

21世纪经济报道 记者郭美婷 南方财经全媒体记者 李润泽子 实习生杨婧文

9月6日，我国首部人工智能产业专项立法——《深圳经济特区人工智能产业促进条例》（以下简称《条例》）通过《深圳特区报》正式公布，并拟于今年11月1日起实施。《条例》在人工智能产业的多个环节进行了探索创新，例如首次立法明确人工智能概念和产业边界、建立面向产业的算力算法开放平台、定期制定并发布人工智能场景需求清单等。

同样，8月30日，上海市人大常委会办公厅发布《上海市促进人工智能产业发展条例（草案）》征求意见稿，这是人工智能领域的首部省级地方法规。

立法能够给予人工智能产业治理明确有力的法律支撑，地方近期率先在人工智能产业上立法的探索，或将为国家层面的立法积累经验。然而，受访专家也指出，人工智能的地方立法需考量当地产业条件和环境，如今各地更多是从数字经济或者是大数据发展等方面进行综合立法。

此外，人工智能安全治理也是近年来的热点话题。在此方面，深圳同上海的立法中有诸多类似的规定。专家建议，应在现有治理体制之内，建立相关行业多元主体的深度参与和快速反馈的机制，在充分保障和平衡各方利益的基础上，根据AI技术和市场模式的发展，动态调整风险类型和等级。

人工智能立法风起？

《条例》是全国首部人工智能产业专项立法。

早在去年7月，《深圳经济特区人工智能产业促进条例（草案）》就已公开征求意见。历时一年多，《条例》正式公布，共设七章七十三条，包括总则、基础研究与技术开发、产业基础设施建设、应用场景拓展、促进与保障、治理原则与措施、附则等七个方面。

而在国家层面，目前尚无专项的人工智能产业立法。尽管2017年发布的《新一代人工智能发展规划》中，就提出要制订促进人工智能发展的法律法规和伦理规范。2021年，国家新一代人工智能治理专业委员会发布了《新一代人工智能伦理规范》，提出积极引导负责任的人工智能研发与应用活动，促进人工智能健康发展。此次深圳出台《条例》，是迈出的第一步。

无独有偶，8月30日，上海市人大常委会办公厅发布《上海市促进人工智能产业发展条例（草案）》征求意见稿，这是人工智能领域的首部省级地方法规。

作为新兴产业，人工智能已成为我国数字经济发展一大发力点，也是各国综合国力竞争的关键点之一。随着我国人工智能产业的快速发展，新问题、新挑战接踵而至。北京师范大学互联网发展研究院院长助理、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括告诉21世纪经济报道记者，通过立法，完善顶层设计，能给予我国人工智能产业治理更明确和有力的法律支撑，在安全、隐私、公平等方面提供更正向的引导和明确的规范。“相信这也会给各地立法带来启示，加速各地相关立法的探索和落地。”

浙江理工大学法政学院特聘副教授郭兵同样肯定了立法相对于其他政策而言更有力度的法律保障和更高的稳定性。然而，深圳在发布《条例》的同时，还出台了《深圳经济特区数字经济产业促进条例》，去年还出台了《深圳经济特区数据条例》，人工智能产业属于数字经济范畴，两者的核心又都是数据。

郭兵表示，三部立法关系较为密切，容易造成立法调整对象的内容重回，并导致适用方面的争议。“并非所有地方都具备人工智能产业的条件和环境，如今各地更多是从数字经济或者是大数据发展等方面进行综合立法。”

不可否认的是，无论是深圳还是上海在人工智能立法的实践，都将为国家层面的立法积累经验。

吴沈括指出，两地探索可借鉴之处包括：明确相关概念，为产业发展厘清定位，明晰布局；着眼人工智能产业“基础层”，推出优惠和帮扶政策，推动人工智能企业的研发创新。此外，强调多元协同共治，凝聚社会共识，明确 ********* 、行业、企业、社会针对人工智能产业发展的重要主体意义。

整体利好行业

作为促进型而非强监管型立法，《条例》对行业而言整体利好。其中明确人工智能概念和产业边界是《条例》的一大亮点，这在立法上尚属首次。

《条例》明确，人工智能是指利用计算机或者其控制的设备，通过感知环境、获取知识、推导演绎等方法，对人类智能的模拟、延伸或者扩展。而人工智能产业则是指与人工智能相关的软硬件产品研究、开发和生产、系统应用、集成服务等核心产业，以及人工智能在民生服务、社会治理、经济发展等领域融合应用带动的相关产业。

据悉，该规定是根据国务院发布的《新一代人工智能发展规划》，同时参考全国信息安全标准化技术委员会编制发布的《网络安全标准实践指南—人工智能伦理安全风险防范指引》以及《广东省加快发展新一代人工智能产业实施方案》等文件，并借鉴国内外一系列相关研究成果，从技术角度作出的。

“对相关概念的准确界定回应各市场主体尤其科创企业的需求，一定程度上为相关产业发展和治理、 ********* 针对性支持和帮扶提供了宏观指引。”吴沈括说。

数据、算法、算力是人工智能发展的三大基石。对此，上海和深圳均设有专章或专节规定。

聚焦深圳“产业基础设施建设”一章，在数据方面，《条例》提出构建人工智能产业公共数据资源体系，建立人工智能应用领域的公共数据共享目录和共享规则，推动公共数据分类分级有序开放。同时，建立人工智能应用领域的公共数据和行业数据标准体系，推动数据要素资源化、资产化、资本化发展。

在算力和算法方面，《条例》鼓励和支持人工智能算力基础设施、开源开发平台和开源社区的建设，利用国家超级计算深圳中心、鹏城云脑等计算平台，开放算力资源，降低企业开发成本，缩短开发周期，推动数据共享、算法汇聚及算力开放，培育共享协作的开源治理生态。

《条例》中关于拓展人工智能应用场景的内容同样引人关注。8月12日，科技部等六部门发布《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》，统筹推进场景创新。3天后，8月15日，科技部公布了《关于支持建设新一代人工智能示范应用场景的通知》（以下简称《通知》），首批支持建设10个示范应用场景，加快推动人工智能应用，助力稳经济，培育新的经济增长点。

与国家着力推进方向一致，《条例》要求建立人工智能应用场景开放制度，定期制定并发布人工智能场景需求清单，公开征集应用场景解决方案，吸引境内外高水平的人工智能产品和服务供给方。同时，探索建立人工智能应用场景供需市场化运营机制等。

创新人工智能治理监管

《条例》在“治理原则与措施”章节中以十条具体规定确立人工智能治理机制。

21世纪经济报道记者对比发现，在深圳同上海的立法中有诸多类似的规定，其中就包括设立专门的人工智能治理机构和分类分级监管。

在治理机构方面，《条例》提出，市 ********* 应当按照国家人工智能治理相关规定，设立市人工智能伦理委员会。此外，《条例》还明确人工智能伦理委员会职责，加强伦理委员会对人工智能伦理的统筹规范和指导协调，加快推进人工智能伦理安全规范的制订和实施，深化人工智能技术伦理、安全风险等方面的研究，推动构建覆盖全面、导向明确、规范有序、协调一致的人工智能伦理治理规则。

而《上海市促进人工智能产业发展条例（草案）》则提到，上海将设立人工智能伦理专家委员会，推动建立人工智能领域伦理道德自律规范，对涉及生命健康、公共安全等重点领域人工智能应用的潜在风险开展评估。

在同济大学法学院互联网与人工智能法律研究中心主任张韬略看来，人工智能伦理专家委员会的最主要职责包括通过发布指南、白皮书、行业最佳实践等方式，全面推动人工智能领域伦理道德自律规范在各个行业的建立；具体指导特定行业、复杂场景的人工智能伦理治理；对特定行业、场景的人工智能伦理风险进行评估以及监督。“这种监督应该有别于具体职能部门的行政监管和执法。”

虽然两地在监管机构方面做出了探索，但郭兵也指出由于人工智能的复杂性和专业性，两地人工智能伦理委员会的未来运作也将面临诸多挑战。

而针对两地均提及的人工智能治理分类分级监管，郭兵表示这在一定程度上是借鉴了数据分类分级的模式，也就是区分人工智能应用与国家安全、公共利益与个人安全之间的关系，从而采取相应的监管。

张韬略指出，人工智能（算法和数据风险）分类分级监管的难度之一是必须建立在各个行业和应用场景的清晰的分类分级的基础之上，而且分类分级本身涉及到各方利益和动态平衡点的寻找。

“应该在现有治理体制之内，建立相关行业多元主体的深度参与和快速反馈的机制，在充分保障和平衡各方利益的基础上，根据AI技术和市场模式的发展，动态调整风险类型和等级。”他建议。