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人工智能应用于决策、突发事件带来不确定性,全面建设法治政府面临新命题

21世纪经济报道王峰北京报道 中共中央、国务院近日印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》(下称《实施纲要》),这是未来几年指导我国法治政府建设的顶层设计与行动方案。

《实施纲要》提出,全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。这也是对法治政府目标的最新表述。

相比之下,2015年印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中,对法治政府的表述是“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。

在近日中国法学会行政法学研究会主办的落实《实施纲要》暨法治政府建设新发展研讨会上,中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德指出,“《实施纲要》最大的特点是突出了改革创新,对法治政府的定义就发生了比较大的变化,比如增加了‘智能’,将‘廉洁’和‘诚信’放在一起,增加了‘人民满意’,说明对法治政府的特征和基本认识发生了一些新的变化,改革创新的要求是非常明确的。”这可以说是未来五年法治政府目标的三大变化。

“《实施纲要》具有承上启下的作用,承上表现为,通过深入总结‘十三五’时期法治政府建设的成就、经验而形成;启下表现为,这是‘十四五’时期全面推进法治政府建设的路线图和施工图,下一阶段法治政府建设的各项工作由此展开。”中国政法大学终身教授应松年说。

行政组织法律应尽快修改

职能科学是全面建设法治政府的第一个目标。《规划纲要》提出,修改国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。

国务院组织法颁布于1982年12月10日,该法只有11条,至今没有修改过。

“现有规定的内容远远不能适应历次实施纲要的要求和历次机构改革的现状。并且,现实中存在很多机构设置的体制形态在国务院组织法中完全没有规定,故而完善国家机构组织法是亟需完成的任务,也是建设法治政府的必然要求。”天津大学国家制度与国家治理研究院熊文钊教授在研讨会上说。

地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法颁布于1979年7月,至今已五次修正,上一次是在2015年。

熊文钊教授介绍,这几次修订内容主要是关于地方各级人民代表大会而未涉及地方各级人民政府的部分。并且,现阶段还存在一些新的组织形态,如开发区、自贸区等新的组织管理体制以及各个地方各级政府的派出机构都没有作出规定。

他强调:“现阶段地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的合并,不符合组织逻辑和法治逻辑。这两部组织法不仅应当修改,而且还应当分别修订,其中地方各级人民代表大会组织法在许多方面更是需要做系统的修订。建议将地方组织法分成两部分,即地方各级人民代表大会组织法以及地方各级人民政府组织法,成为法治政府建设尤其是地方法治政府建设的重要依据。”

“行政组织法一直是短板,会影响到政府整体职能的发挥。”华南师范大学法学院教授薛刚凌说。

薛刚凌指出,目前政府的管理职能比较受关注,强调规范,但各级政府最核心的职能是发展职能,尤其对地方政府而言,发展是硬任务,但法律支持不足。

薛刚凌认为,实践中有许多创新,如招商引资、各类开发区、工业园区、自贸区建设、行政区划调整、科技创新驱动等,但法律支持和规范不够。正是由于法律手段不足,导致了一些地方的发展不择手段,也产生了许多腐败和资源浪费。

除了政府职能,政府组织法还要解决政府运行的整体性、系统性问题,建立系统内部的竞争与合作机制。

薛刚凌指出,目前实践中有许多创新,但政府组织法滞后。例如,为实现资源互补、共同发展,深圳和汕尾共建一个行政区,作为深圳的工业基地,有政策支持,但法律供给不足,困难重重。广州和佛山探索同城化建设,实际效果很好,但也没有法律依据。

完善行政执法

《实施纲要》提出,完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制,大力提高执法执行力和公信力。

熊文钊教授认为,行政组织法也应该规定地方执法的组织体制机制,现阶段关于地方的执法组织体制机制中,对县级以上的部分进行了较为明确的规定,但在行政处罚权下沉的背景下,却缺少关于乡镇一级的组织体制规定,这样造成乡镇政府在实际上拥有一定的执法权力,但在组织法上完全处在一个空白的状态。

执法是法治政府建设的重要环节,往往也是最薄弱的环节。深圳市司法局局长蒋溪林介绍,深圳市执法量巨大,2020年共办理行政执法案件3036多万宗,行政处罚753万宗,行政检查31万宗。

与此相对,行政执法力量却较为薄弱。“最近深圳市考虑组建金融业的金融行政执法队伍,我市地方金融监管局执法人员只有几名,而案件量非常大。”蒋溪林说。

由于编制有限,蒋溪林介绍,深圳市考虑通过特区立法的形式,授予行政执法辅助人员执法权。

执法还需要解决跨地域问题。苏州市司法局副局长陈峰介绍,位于苏州的中国-新加坡工业园区需要拓展发展空间,目前在苏州多个区有相应的合作区,涉及到对合作区内企业的行政处罚,所属地无权执法,而由另外一个区进行执法,这就存在着执法主体的问题。“现在我们探索的办法,是由共同上级做出行政处罚决定。”陈峰说。

全面建设数字法治政府

“智能高效”是《实施纲要》提出的法治政府建设的全新目标。

《实施纲要》提出,健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府。坚持运用互联网大数据人工智能等技术手段促进依法行政,着力实现政府治理信息化与法治化深度融合,优化革新政府治理流程和方式,大力提升法治政府建设数字化水平。

清华大学公共管理学院教授于安认为,全面建设数字化法治政府,为我国法治政府乃至法治国家建设注入了最具现代化意义的新内涵。由于数字经济、数字社会和数字政府的快速形成,数字政府法治将成为政府法治现代化进程的优先取向。

他指出,政府对信息通信技术的利用已经不再限于推进行政公开和办公自动化,数字化已经对行政组织结构和行政施政方式带来了前所未有的重大改变。随着政务数据的集中和充分利用,人工智能及其算法在政府决策和政府履职中的应用将不断扩大、作用力不断提升,行政决策中人工智能的积极效用也将随之扩张,从而对传统行政法的规范方式提出更为深刻和全面的变革要求。政府法治和行政法体系应当做出充分准备,来回应数字政府对法律的新需求和新挑战,在数字化的进程中提升政府法治的现代化含量。

“在电子政务化改革过程中,我们已经深刻感受到新技术给行政管理活动、法治政府建设提供了便利,一定程度上改造了政府流程、形塑了政府组织形态,提升了政府服务水平,也在构建一种新型的法治政府模式。”中国政法大学法治政府研究院教授刘艺说。

刘艺介绍,技术标准与法治规则仍然存在冲突。比如,公安交通部门在非现场执法中虽然制定了大量的技术标准,但有的技术标准并不符合正当程序的要求。如何让法治引领技术标准的制定将是法治政府建设中的重点与难点问题。

据介绍,国家顶层的数字政府建设指导意见、政务数据共享条例等都在起草过程之中。

将突发应对纳入法治轨道

从2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》至今已有17年时间,法治政府建设取得了显著成就,在一些环节、领域还有难啃的硬骨头。

“《实施纲要》很突出的特点是坚持问题导向,特别是依法行政制度体系完善问题,规范性文件监督管理问题,诚信政府建设问题,突发事件应对能力建设问题等。《实施纲要》对解决这些问题提出了顶层设计和制度安排。”马怀德说。

突发事件应对,是随着疫情防控应运而生的新主题。

《实施纲要》提出,健全突发事件应对体系,依法预防处置重大突发事件。坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件,着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政,严格依法实施应急举措,在处置重大突发事件中推进法治政府建设。

“对于疫情防控、暴雨应对时经常提及的战时状态、平战结合,行政法学如何解读‘平’和‘战’,‘战’是什么样的法律状态,政府有多大权利和程序来规范‘战’,需要关注和研究。”中央党校(国家行政学院)政治与法律教研部教授杨小军说。

浙江大学光华法学院教授郑春燕认为,应急带来的行政不确定性,很难通过事前的实体框架设计予以应对,这就给行政法学界带来新的话题:在风险行政应对过程中,如果立法不能从实体提前布局,我们要靠什么?

郑春燕认为,完善程序立法是一个很好的视角。“提到程序,我们要避免美国式行政法治,即事无巨细的程序要求,我们应给政府留出必要裁量的空间。”

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